摘要：今后五年，我國將處于以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革的關鍵階段。這一次轉型與改革具有很強的時代性特點，不僅要從外部以及外部市場的變化看發展方式轉變的迫切性，更要從國內需求結構變化的大趨勢了解和把握發展方式轉變的現實需求與基本趨勢。當前，我國社會需求結構變化的基本趨勢集中表現為從生活必需品到耐用消費品、從私人產品到公共產品，它體現為從物的發展到人的發展的脈絡，其基礎在于我國開始進入發展型新階段，本質在于人對自身發展的基本需求。社會需求結構的變化必然要求發展方式的相應轉變。從總體趨勢看，“十二五”是以發展方式轉變為主線的第二次轉型和改革的歷史起點，是改革發展實現歷史性轉變的關鍵五年，迫切需要實現“四大轉變”：即從投資主導轉向消費主導、工業化主導轉向城市化主導、從公共產品短缺轉向城鄉基本公共服務均等化、從中高碳經濟轉向低碳經濟。實現這些轉變，關鍵在于政府轉型，要求政府果斷地放棄GDP增長主義，實現由“經濟增長”向“經濟發展”的轉變，由“國富優先”向“民富優先”的轉變，由“做大蛋糕”向“分好蛋糕”的轉變，國有資本由“盈利性”向“公益性”的轉變。

　　今后五年，我國將處在以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革的關鍵階段。處在歷史轉折時期的這一次轉型與改革具有很強的時代性特點，并將對后10年、20年、30年的經濟社會發展產生重大影響。

　　客觀來看，后危機時代外部市場的萎縮恐怕不是短期的，很可能是中長期的。退一步說，即使未來幾年外部市場有所恢復，這種恢復也絕不是簡單的數量恢復，必然伴隨著重大的結構調整。與此同時，我國經濟發展將面臨的國際大環境日益復雜。更為重要的是，作為一個擁有13億人口的大國，作為一個正處在快速發展階段的大國，我國的確需要外需，但更需要把自身的發展建立在內部需求的基礎上。為此，我國不僅要從外部以及外部市場的變化看發展方式轉變的迫切性，更要從國內需求結構變化的大趨勢了解和把握發展方式轉變的現實需求與基本趨勢。

　　一、新階段我國社會需求結構開始發生重大變化

　　未來五年，國內消費需求將替代外需，形成消費主導的基本格局，其基礎就在于新階段全社會需求結構將實現戰略性升級。發展方式轉變成功與否，關鍵在于能否適應這個大趨勢而做出科學的戰略抉擇。

　　(一)社會需求結構變化的三種基本態勢

　　1、從生活必需品到耐用消費品

　　目前，我國恩格爾系數呈逐年下降趨勢。城鎮居民恩格爾系數在1996年降到50%以下，2000年農村居民恩格爾系數也降到50%以下。至2009年，城鎮恩格爾系數進一步降到36.5%，農村恩格爾系數降到41%。在生活必需品支出比例大幅度降低的同時，城鄉居民對住房、汽車、電腦、高檔電器等消費品的需求更加普遍，對耐用消費品的需求開始大幅增加。

　　2、從私人產品到公共產品

　　總體上看，改革開放之初，吃、穿所需的私人產品的嚴重短缺開始成為歷史，整個社會對公共產品的需求全面快速地增長，公共產品短缺的時代開始到來。例如，為什么全社會對教育的需求比歷史上任何一個時期都更為普遍、更為強烈?原因在于，教育、醫療、養老、就業、公共安全、基本住房、資源環境等這些公共產品的短缺開始成為全社會的突出矛盾。適應這個大趨勢，基本滿足全社會對基本公共產品的需求，是發展方式轉變的重大戰略任務。

　　3、從物的發展到人的發展

　　首先，表現在人的自身發展。突出反映在健康、受教育程度、勞動就業、基本社會保障等方面，這就必然提出逐步實現城鄉基本公共服務均等化的客觀需求。由此可見，基本公共服務均等化是隨著發展階段和社會矛盾的變化而提出的一個歷史性大課題。其次，人的公平發展。當前，最重要的是改變城鄉二元結構，實現城鄉基本公共服務均等化。長期堅持的城鄉二元結構和二元制度安排到了非改不可的時候了。統籌城鄉發展，加快城鄉等。我國現行行政體制面臨的突出問題是公共治理結構。建立社會利益訴求渠道、社會參與的體制機制，從而形成比較完善的公共治理結構，這是人的發展對行政體制改革的本質要求。

　　(二)社會需求結構變化的基礎是我國開始進入發展型新階段

　　改革開放30年，我國開始由生存型階段進入發展型新階段。從中共“十七大”開始，黨和國家領導人一再講“新時期”、“新階段”、“新矛盾”、“新特點”、“新任務”等等，強調注意發展的階段性特征。這個發展的階段性特征到底是什么?筆者認為，它最核心地表現為我國已開始由以溫飽為主要目標的生存型階段，進入到一個以人的自身發展為主要目標的發展型新階段。何謂發展型新階段?從消費結構看，發展型新階段更重要的是隨著經濟發展水平的提高，人的基本物質需求比例明顯降低;從經濟結構看，農業比例較小，工業、服務業在國民經濟中開始占據主導地位，經濟發展對人力資源和人力資本的需求程度逐步提升;從社會結構看，這一變化使多數社會成員從事工業和服務業，由于市場分工的拓展，社會群體開始分化，并且利益分化將處在一個相對穩定的階段。進入發展型新階段，盡管經濟發展水平還有待提高，但全社會大多數人的溫飽問題已得到初步解決，發展的目標逐步聚焦于人的發展，保障并提升人的發展權成為發展的主要任務。

　　表1　生存型階段與發展型階段的結構特征

　　消費結構特征

　　經濟結構特征

　　社會結構特征

　　生存

　　型階段

　　經濟發展水平不高，以溫飽為特征的衣食住行等基本物質需求是整個消費需求的主體。

　　農業在國民經濟中的比例比較高，工業、服務業的比例較低，經濟發展對人力資本的要求程度低。

　　多數社會成員從事農業，社會貧困發生率較高，社會分化不明顯。

　　發展

　　型階段

　　經濟發展水平逐步提高，以人的全面發展為特征的消費需求多樣化，基本物質需求比例明顯降低。

　　農業比例較小，工業、服務業在國民經濟中占主導地位，經濟發展對人力資本的需求程度較高。

　　多數社會成員從事工業和服務業，由于市場和分工的拓展，社會群體開始分化。

　　資料來源：中國(海南)改革發展研究院課題組

　　(三)社會需求結構變化的本質是人對自身發展的基本需求

　　社會需求結構變化反映的是人對自身發展的追求，并且這一追求開始成為發展型新階段經濟社會發展的核心目標。第一，收入分配與人的自身發展。收入分配引起全社會的普遍關注，就在于它既反映了收入差距不斷拉大、分配不公的問題更加突出，又反映了全社會尤其是中低收入群體對改變不合理的收入分配關系的迫切要求。長期以來，居民收入水平偏低，直接制約了中低收入群體的發展空間，而收入差距的不斷拉大，使不同群體尤其是中低收入群體的發展機會受到制約。第二，基本公共服務與人的自身發展。基本公共服務是提高人的能力、過上有尊嚴生活的重要條件。第三，資源環境與人的自身發展。資源環境不僅僅是經濟發展的一個要求，更重要的是中高碳經濟將降低人們的生活質量。這是因為，人的自身發展也意味著可持續發展。從經濟角度看，建立在人的素質提高、人力資本提升基礎上的增長，比建立在物質要素增加基礎上的增長更加具有可持續性。從社會角度看，所有人都獲得公平的機會、共享發展成果，才能保持社會和諧穩定，才不至于因社會問題導致經濟停滯。第四，公共治理與人的自身發展。隨著發展階段的變化，公民社會對公共治理的需求與人的發展直接聯系在一起，主要表現為人們對公共產品的需求使人們更為迫切地要求了解公共信息，表達自身利益訴求，參與公共事務決策過程，建立、完善廣泛的社會監督機制等。

　　(四)社會需求結構的變化必然引起發展導向的改變

　　進入發展型新階段后，經濟增長“一俊遮百丑”的時代已經成為歷史。隨著人自身發展需求的不斷增長，發展目標僅集中于GDP的增長難以解決經濟社會發展中新出現的問題。在社會需求結構變化的特定背景下，我國經濟發展方式轉變的實質，是由經濟總量的發展導向轉變為國民收入的發展導向。這是因為，收入分配問題不解決，中低收入群體的收入水平不高，社會保障水平不完善，就不可能擴大和釋放社會的總需求。在這個條件下，改變投資出口導向的發展方式是難以做到的。所以，轉變發展方式，重要的是把13億人的社會需求釋放出來，以形成擴大內需的現實基礎。如何釋放和增大社會總需求?繼續堅持追求GDP總量的發展方式，現在看來難以實現這一目標。以國民收入為導向的發展能夠擴大社會總需求，并由此走出一條公平與可持續發展的新路。

　　二、“十二五”發展方式轉變的基本趨勢

　　“十二五”發展方式轉變將呈現什么基本趨勢?總的判斷是：“十二五”是第二次轉型和改革的歷史起點，是改革發展實現歷史性轉變的關鍵五年。具體地說，“十二五”是擴大居民消費、構建消費大國的關鍵五年，是打破行政壁壘、大力推進城鎮化的關鍵五年，是實現城鄉基本公共服務均等化的關鍵五年，是推行低碳經濟、實現綠色發展的關鍵五年。

　　(一)投資主導向消費主導的轉型

　　消費是經濟持續發展的內生動力，消費主導的發展模式更具穩定性和持久性。

　　1、投資—消費失衡是現行經濟發展方式的突出矛盾。從投資和消費的關系看，投資對經濟增長的貢獻長期高于消費。最近幾年，消費的貢獻率在逐步提升，尤其是2008年以來，隨著經濟刺激政策的出臺，消費的增長比較明顯。但總體來看，消費還是一個逐年走低的趨勢，其中主要的是居民消費率的下降。例如，1978年我國消費率為62.1%，2009年下降到48%，這是改革開放以來的最低點。2000年以來，消費率下降更為明顯，九年時間下降了14.3個百分點。改革開放之初，居民的消費率將近50%，現在只有35%，下降了將近15個百分點。從國際比較看，我國消費率不僅遠遠低于發達國家，而且落后于同等發展水平的國家。例如，根據2008年金磚四國中的巴西、印度和俄羅斯的統計數據，巴西是80.9%，印度是67.1%，俄羅斯是63.7%，我國大概落后于這三個國家15-30個百分點。

　　2、未來五年要努力實現投資主導向消費主導的歷史性轉變。首先，從國際經驗來看，在人均GDP達到3000美元的時候，投資出口對GDP的影響呈下降趨勢，消費開始成為經濟增長的主要動力。當前，我國人均GDP在3000-4000美元之間，正處在提升消費率的歷史拐點。

　　3、我國城市消費開始進入以汽車和住房為主的重要階段。從汽車需求來看，2009年我國汽車銷售量達到1300多萬輛。從城鎮住房需求看，保障性住房需求、改善性住房需求、投資性住房需求的全面增大，也正是現在房地產處在一個比較復雜階段的客觀原因。此外，農村的消費潛力巨大。世界上有一句流行語：具有7億人口的中國農村，將是未來世界消費版圖上的最大亮點。從現實看，農村生存性的消費需求支出開始降到45%左右，發展性的消費支出開始提升到50%以上，消費潛力開始逐步釋放，這將對形成消費主導格局產生巨大的影響。

　　4、要實現投資主導向消費主導的轉變，關鍵取決于能不能推動相關政策和體制的創新。如果“十二五”時期，最終消費率、居民消費率都提高5 至10個百分點，也就是最終消費率由現在的49%提高到55%左右，居民消費率由現在的35%恢復到50%左右的話，就會初步形成消費主導的基本格局。這樣一個目標在未來五年左右能不能實現？第一，取決于消費政策的調整和國民收入分配格局的重大變化。第二，國民收入分配格局的調整關鍵在于推進收入分配制度改革。例如，以緩解收入差距為目標，啟動新一輪財政稅收體制改革;控制政府財政收入增長速度，調整財政支出結構;以資源紅利的社會共享為目標實現國有資源的合理配置;推進壟斷行業收入分配制度改革;構建財產性收入的體制基礎，逐步緩解并縮小居民過大的財產性收入。

　　(二)工業化主導向城市化主導的轉型

　　城市是消費的主要載體，加快城市化進程是構建消費大國或形成消費主導的戰略性選擇。“十二五”時期，我國正處在由工業化主導向城市化主導的轉型和變革的重要階段。總體來看，工業化處在一個調整提高的階段，城市化將呈現快速發展的基本趨勢。

　　1、城市化進程對發展方式轉變產生重要影響。改革開放30年，我國城市化不僅滯后于工業化進程，也與同等發展水平的國家有一定的差距。從國際經驗來看，一個國家人均GDP達到3000美元，城市化率大概在55%左右。2009年我國人均GDP已超過3000美元，開始進入工業化中后期，但城鎮化率僅為46.6%，這在一定程度上抑制了國內消費需求的釋放和升級，導致內需不足和產能過剩。從工業化主導到城市化主導，對發展方式轉變有決定性的影響：第一，決定工業的轉型升級。進入發展新階段，既要強調工業化對城市化的作用，更要強調城市化對提升工業化的作用，第二，決定服務業比例的大幅度提高。沒有城市化，大力發展服務業是不可能的。第三，決定城鄉一體化進程。快速的城市化必然建立在改變城鄉二元結構、推進城鄉一體化的基礎上。從這個角度講，未來五年是我國城鄉一體化關鍵的五年。第四，對改善資源環境問題有決定性的影響。城市化產生某些環境問題，但城市化又是解決環境問題的戰略性選擇。這里的關鍵在于，如何從13億人口大國的需求出發，科學制定城市化的發展戰略和發展規劃。第五，決定勞動力的就業。如果沒有城市化和由此帶來的服務業發展，不可能擴大勞動力的就業范圍和提高勞動力的就業水平。

　　2、未來五年，我國將形成城市化主導的新格局。“十二五”期間我國城市化率至少由現在的46%達到50%以上。有沒有這種可能呢?第一，未來的5年，我國將進入城市化快速發展的重要階段。城市化率每年將提高1-1。 2個百分點，由現在的46%上升到52%左右。城市化將由東部向中西部擴張，中西部的城市群興起將成為突出亮點，并由此形成大城市群、城鎮化、區域一體化齊頭并進的格局。這樣一個城市化的快速發展，對形成以消費為主導的新格局將起到重大的作用。第二，城市間的競爭與發展將成為我國經濟持續增長的重要活力。例如，未來長三角的區域一體化、產業一體化關鍵是上海的轉型。如果上海加速成為我國以金融中心為重點的、現代服務業為主導的這樣一個大都市，對長三角的一體化將產生決定性的影響。第三，適應城市化時代需求的第二次轉型和改革。我國開始進入以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革階段：一是加快推進城鄉一體化的改革進程。未來5-10年，改變城鄉二元制度安排，我國城市化率大概能提高10個百分點，“十二五”時期應當盡快改變城鄉二元的制度安排;二是推進行政區劃體制改革，為形成經濟主導的城市化新格局提供制度支持;三是推進中央和地方的合理分權，賦予地方政府一定的城市發展自主權。

　　3、發展方式轉變背景下的城市化戰略。至少有兩個問題需要作出客觀判斷。首先，以城市化為重點推動城鄉一體化還是以城鄉一體化為重點促進城市化?工業化時代，經濟發展在很大程度上是以城鄉二元基礎上的勞動力低成本優勢為基礎。城市化時代，應當以城鄉一體化為基礎，不能再以犧牲農村來加快城市發展。問題在于，究竟以城市化來推動城鄉一體化，還是以城鄉一體化來促進城市化更為現實和有效。從實際情況看，城市化水平高的地區城鄉差距小，城市化水平低的地區城鄉差距大。城市化程度越高，城鄉收入差距就越小。例如，東歐國家的城市化比例相對較低，城鄉人均GDP相差2-3倍;歐美國家的城市化率很高，城鄉人均GDP相差1-2倍。大城市發展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現城鄉一體化。我國“十二五”期間城市化進程中突出的問題是兩億農民工如何市民化。“十二五”時期，土地的集約化和農民工的市民化要同步推進。未來五年，隨著城市化進程加快，應當讓“農民工”三個字成為歷史。為此解決兩億農民工融入城市需要盡快改革戶籍土地社會福利的制度安排此外需要分類推進省直管縣改革，促進中小城市發展。在城市化快速發展的大背景下，省直管縣改革應緊扣統籌城鄉發展這一基本目標，加快建立城鄉一體化的行政體制。按照因地制宜、分類推進、重點突破的原則，以多種形式推進省直管縣改革：一是把具備一定條件的縣升格為市;二是把部分經濟強縣(市)升格為中等城市;三是對靠近中心城市、并與中心城市產業關聯度高的縣可考慮“撤縣改區”。

　　其次，城市化發展優先還是結構調整優先?有人提出，幾億農民進城干什么?這是一個很大的問題。如果城市化以“拼大盤”為特點，也就是行政推動的城市化，仍然會把投資和工業作為主導，由此使城市化率與服務業比例不相稱。若以經濟主導的城市化，必然使服務業成為主導產業。那么，是城市化發展優先還是結構調整優先?是城市化約束下的結構調整還是結構調整基礎上的城市化，兩者如何協調?哪一個更符合現實?

　　筆者認為，城市化是促進結構調整的主要推動力。由于歷史原因，我國確實存在城市結構不合理的問題。大多數城市的服務業比重偏低，經濟結構、產業結構不合理。下一步，處于發展型新階段的城市化，必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調整產業結構、經濟結構，加快發展現代服務業，使其與城市化的需求相適應。即無論是解決現有的結構調整，還是確立未來的結構發展目標，其主要的推動力是城市化。我國經濟結構失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒有城市化尤其是大中城市的發展，結構調整難以到位。

　　進一步看，我國結構失衡與城市化存在一定的內在聯系，具體表現在以下幾個方面：第一，為什么工業的轉型升級比較困難?這是因為現有的城市化對工業化的約束尤其是低碳發展約束，還沒有上升為剛性約束;第二，為什么服務業發展比例低?這與城市化水平低直接相聯系;第三，為什么農業現代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。這是因為，城市化的需求是決定農業現代化的重要基礎。為此，要在加快城市化發展中推動經濟結構調整。

　　例如，在部分城市化率較高的地區，加快結構調整。以上海為例，上海要確立以金融為重點的現代服務業的發展格局，要建立現代化的國際大都市，就要加大服務業發展的比重。為此，傳統的制造工業、某些重化工業就應當從上海市轉移出去。如果該舍的不愿舍，該進的就難以進來。這樣，不僅影響上海，也會影響整個長三角的發展方式轉變，乃至影響中國在亞洲和世界經濟格局中的地位。在廣大中西部地區要走以城市化帶動結構調整的路子。以中部地區為例，中部崛起的突出矛盾是城市化進程滯后。從經濟總量看，中部地區明顯落后東部。落后的重要原因既有工業化發展相對滯后的因素，更有城市化水平不高的因素。就工業化率而言，2008年中部比東部低2.9個百分點，比西部高3.72個百分點，比全國平均水平高1.9個百分點。但就城市化而言，從對2008年度統計數據的分析來看，東、中、西部地區的城市化進程差距很大。總體情況是，東部地區2008年人均國民生產總值5365.64美元，同期城市化率為55.9%;中部地區人均國民生產總值4303.32美元，同期城市化率為40.9%;西部地區人均國民生產總值2308.83美元，同期城市化率為41.5%。由此表明，中部發展相對滯后的重要原因在于城市化的落后。中部崛起要發展現代新型工業，重要的途徑是以新型城市化帶動新型工業化。

　　(三)公共產品短缺向城鄉基本公共服務均等化的轉型

　　從私人產品短缺走向公共產品的短缺，這是一個歷史性跨越，是社會發展階段的一次跨越。

　　1、我國開始進入公共產品短缺時代。20世紀90年代中期以前，家庭的支出主要是私人產品的支出。近十多年來，家庭的支出開始逐步向教育、醫療等支出轉變。總體上看，現在個人用于公共產品的年均支出大概是90年代中期以前五年的支出總額。公共產品短缺的時代已經到來，政府公共服務投入總量明顯增加，數量達歷史最高水平。但是公共服務支出在財政支出中的比重以及占GDP的比重相對偏低。例如，2008年醫療衛生支出占財政支出的比重為4.4%，社保與就業占財政支出的比重為10.9%。

　　2、解決公共產品短缺時代的基本公共服務均等化對我國發展方式轉變將產生重大影響。首先，它關系到消費傾向，又涉及到再分配的水平。例如，公共服務與消費率，澳大利亞的藍領是發周工資，周五晚上一般支出都很大。為什么他們敢于當期消費，就是有安全的社會保障網。印度的消費率也較高，它的消費率與明晰的財產權相聯系。此外，公共服務與收入分配差距相聯系。目前，我國城鄉收入差距是3. 3∶1，但是如果將教育、社會保障、醫療衛生和就業等公共服務加進去，城鄉實際收入差距將達到5-6∶1。

　　3、推進城鄉基本公共服務均等化，有經濟水平的制約，更涉及到制度的安排。未來10年，廣東省將拿出近2.5萬億解決全省城鄉公共服務均等化問題，目標是僅要在國內領先，而且要達到中等發達國家的水平。這是一個財力問題呢，還是一個結構性問題呢?廣東調整了財政支出結構，把用在其他地方的錢拿來解決這個問題，這是有眼光的戰略性選擇。這樣一個大手筆的投資，會明顯改善廣東的經濟社會發展條件，會由此加快形成人力資源優勢，這對廣東的發展方式轉變會產生重要的影響。

　　4、我國要實現城鄉基本公共服務均等化，重要的是要加快建立公共服務體制，構建基本公共服務均等化的體制基礎。要明顯調整財政支出結構，真正建立一個公共財政體制;要明確劃分中央政府和地方政府在公共服務職責上的分工體系和相應的問責制;要盡快出臺全國性基本公共服務均等化規劃。

　　(四)中高碳經濟向低碳經濟的轉型

　　低碳經濟不僅是對現行發展方式轉變的挑戰，更是加快發展方式轉變的重要歷史機遇;它不僅涉及節能減排的技術創新，更是以破解結構性矛盾為核心的制度變革;它不僅是一場環境革命，更是一場深刻的經濟社會革命。低碳經濟是一種新的發展方式，并且有可能帶來以下一些革命性變革。第一，將帶來一場新的技術革命，這次革命將成為未來相當一個時期世界發展的大趨勢;第二，將帶來一場深刻的生活方式的革命;第三，將帶來一場重大的制度革命，我國現在推動低碳經濟時代的轉型與改革重要的是制度安排。推進低碳經濟時代的轉型與變革，從現實情況看，當前亟待推進以下幾項改革：第一，推進資源價格形成機制改革。制定并實施有利于資源節約和環境保護的財稅政策。近1至2年應重點考慮資源稅改革，并以此作為資源價格改革的切入點。第二，推進能源價格形成機制改革。全面推進能源價格形成機制改革，不僅要改革能源成品的終端定價機制，還要推進能源資源開發、加工、運輸、貿易和物流等相關環節的配套改革。建立健全能源儲備制度，進一步增強政府對能源供給的調控能力和能源價格的間接干預能力。第三，推進環境產權制度改革。促進環境產權的公平交易。凡享受環境保護外部經濟正效應的地區、企業或個人，需要向環境產權所有者支付相應的費用。開征環境稅，逐步使環境污染企業合理負擔其開發過程中實際發生的各種成本，形成“完全成本價格”。實施環境產權嚴格保護。凡對環境造成損害的地區、企業或個人，特別是高污染、高耗能產業，除督促整改外，還應加大經濟賠償額度或行政處罰力度。第四，推進碳交易體制機制建設。從環境保護的中長期目標出發，在碳現貨交易的基礎上，可以考慮把碳交易逐步列入期貨交易品種中，建立并完善市場在碳交易中的價格發現機制。

　　三、發展方式轉變的重點在于政府轉型

　　以GDP為核心目標的經濟增長與政府主導型的經濟增長有內在的聯系，并形成政府追求經濟總量擴張的相關機制與政策。例如，上級政府確立一個量化的增長目標，層層分解，落實到各地各級官員身上，使GDP的增長成為官員考核升遷的主要指標。這一機制的形成，必然助長權力干預經濟。在社會矛盾的處理中往往傾向于為GDP增長讓路。這樣，改變以GDP為主要目標的增長方式，不能不改變政府主導型的增長方式。“十二五”時期，政府轉型將成為我國發展方式轉變的關鍵和重點。

　　(一)我國發展方式轉變關鍵在于改變政府主導型經濟增長體制

　　過去30年，我們所取得的一條重要經驗是政府主導型經濟增長方式，并且投資主導的形成跟政府主導的增長方式聯系在一起。今天提出發展方式轉變，提出要把經濟增長建立在消費主導的基礎上，那就面臨一個問題：政府主導型的增長方式對后30年的增長是弊多還是利多?如果是利多，那繼續堅持;如果是弊多，就需要改變。以地方為例，現行的地方政府主導型的增長方式的主要特點是：以追求GDP總量為主要目標，以擴大投資規模為主要任務，以土地批租和重化工業項目為重要特點，以行政干預和行政推動為主要手段。這樣一個地方政府主導的經濟增長方式，在提高經濟總量中有重要的歷史作用。但是，第二次轉型與改革的主要目標是公平與可持續發展，基礎是消費主導。即從追求總量為目標的增長方式轉變為公平與可持續為目標的發展方式，政府主導型的增長方式弊大利少，非改不可。

　　(二)解放思想，實現政府發展理念的深刻變革

　　從實踐看，發展方式的轉變必然伴隨著一場深刻、廣泛的理念變革。如果理念不轉變，很難制定出一個好的規劃，就算有好的規劃也很難執行好。因此，目前來看，需在以下一些觀念上加以轉變：

　　1、由“經濟增長”向“經濟發展”的理念轉變。從實踐來看，增長主義的突出特點是：以政府為主導、以國有經濟為主體、以重化工業為載體、以資源環境為代價、以投資出口為驅動、建立在低成本優勢上的投資主導型的經濟增長方式。經濟增長不能解決發展的全部問題。發展除了增長這一要素外，至少還包括結構、分配、就業和環境這四個要素。希望在增長中解決發展的問題，從中長期看，往往會帶來更大的矛盾和問題。尤其是隨著發展階段的變化，人的發展成為這個發展階段的核心目標，僅僅堅持增長是解決不了發展中的全部問題的，更難以解決結構問題、資源環境問題、就業問題以及人的自身發展問題。現在提出來要終結以GDP為中心的增長主義，就是因為它難以實現公平與可持續發展的基本目標。

　　2、由“國富優先”向“民富優先”的理念轉變。國富、民富都十分重要。問題在于長期實行國富優先的增長會使國家生產力優先并快于民眾消費能力增長，導致社會總需求不足。中低收入群體消費能力、消費傾向將會引起社會總需求的不足。在這種情況下，經濟發展缺乏內生動力，并將導致收入差距的不斷擴大。堅持民富優先的發展，能帶來老百姓收入水平的提高，帶來社會消費率的提高，從而明顯拉動國家實力的增加，促進社會和諧發展。在發展的新階段“民富優先”有利于實現“民富國強”的大目標。

　　3、由“做大蛋糕”向“分好蛋糕”的理念轉變。作為一個發展中的大國，“做大蛋糕”將是我國中長期經濟發展的目標。問題的關鍵在于，如何清楚地判斷當前制約“做大蛋糕”的主要因素?如何構建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效體制?當前，“做大蛋糕”的約束條件發生了重要變化。30年前，“做大蛋糕”面臨的主要問題是要素短缺，尤其是資本短缺。當前，“做大蛋糕”仍然有資本等生產要素的需求。從現實看，從中長期趨勢看，從社會因素對經濟發展的影響看，能否“分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。這是因為，不“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無效”的蛋糕，而且將直接造成繼續“做大蛋糕”的動力不足。從這個意義上說，“做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同樣重要。筆者判斷，我國已進入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關鍵階段。

　　4、國有資本由“盈利性”向“公益性”理念的轉變。“國進民退”成為當前社會各方面普遍關注的焦點問題。只要目標明確，應當“國進”、“民進”并舉。問題的本質在于，國有資本往哪進?這就需要深入探討在市場主體形成和公共產品短缺的兩大特定背景下，國有資本的盈利性與公益性的關系。第一，在國有資本的形成上，過去主要依靠做大做強國有企業;在市場經濟條件下，國有資本的積累和擴大，國有企業仍有著特定作用，但需要更多地依靠社會力量和社會的經濟活動，并使其逐步成為國有資本形成和擴大的重要來源。第二，在新階段國有資本的定位上，國有資本應當更多地配置到公共領域，而不是市場領域，并且從一般市場領域中退出。為此，需要國有資本在盈利性、公益性之間做出平衡和選擇。一方面，在市場主體基本形成的背景下，國有資本不應當也沒有必要大量配置在市場領域，與民爭利;另一方面，在公共產品短缺的大背景下，國有資本應當強化其公益性。國有企業不是不要盈利，盈利性是一個企業的基本屬性。但是，就國有企業而言，需要把盈利性建立在公益性的基礎上，促進國民福祉的最大化。國有資本可以通過股份制的形式配置于經濟的關鍵領域和重要行業，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過特許經營等方式配置于社會公益領域，在實現公益性目標的前提下，保值增值。

　　(三)政府轉型更具深刻性和復雜性

　　從現實的情況看，政府的職責劃分和政府的自身利益直接連在一起。過去我們一再講，政府是公共利益的代表者。今天，由于現行的財稅體制、干部選拔機制等綜合性因素，使部門利益、地方利益開始形成并具普遍性。為此，改變政府主導型的增長方式和改變政府自身的利益傾向緊密地聯系在一起。“十一五”規劃強調行政管理體制改革是改革的關鍵和重點。這幾年行政體制改革有所進展，但是總體上沒有大的突破，甚至在有些方面矛盾問題更為突出。要改變政府主導型的增長方式，重要的是在“十二五”時期加快推動以政府轉型為主線的行政體制改革。例如，建立中央地方嚴格分工的公共職責分工體制;推進行政區劃體制改革;推動行政體制范圍內的三權分設的改革;推動公共治理結構的建立和完善。

　　我國正處于走向公平與可持續發展的歷史性轉折時期。從改革開放的進程與趨勢看，至少應當包括兩次大的轉型與改革：第一次轉型與改革是1978年中共十一屆三中全會開啟的經濟體制改革，其主線是體制轉軌，目標是建立市場經濟體制和提高經濟總量;第二次轉型與改革是從當前到未來的一個時期，其主線是發展方式轉變，目標是形成公平與可持續發展的體制機制和實現民富國強。以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革，關系到未來幾十年改革開放和社會主義現代化建設全局。

　　（遲福林：中國（海南）改革發展研究院院長，中國經濟體制改革研究會副會長）